Distorsi Dinamika Pembiayaan Sekolah dan Fenomena Penahanan Ijazah[1]

Oleh:

Dr. Arif Rohman, M.Si.2

Pendahuluan

Salah satu persoalan dasar pendidikan di negara kita adalah belum tingginya mutu, baik secara komparatif maupun kompetitif. Kurangnya mutu pendidikan kita antara lain disebabkan oleh persoalan pembiayaan (financing of education). Pembiayaan pendidikan khususnya di sekolah mencakup tidak saja pada biaya investasi, biaya operasi, namun juga biaya manusiawi. Biaya-biaya tersebut menuntut disesuaikan dengan standar kebutuhan biaya penyelenggaraan sekolah yang disebut standar biaya minimum. Biaya-biaya tersebut diperlukan sekolah sebagai satuan pendidikan agar dapat menyelenggarakan kegiatan pendidikan dan pembelajaran kepada semua anak didiknya.

Persoalan biaya pendidikan untuk penyelenggaraan yang relatif masih minimalis di atas, sebenarnya sudah menjadi wacana lama, setiap saat selalu muncul dalam debat publik yang ingin dicarikan jalan keluarnya, namun karena rumitnya dan kompleksnya masalah ini yang melibatkan banyak pihak, meliputi pemerintah pusat, pemerintah daerah, masyarakat, dan keluarga, menjadikan upaya penyelesaian masalah minimalnya pembiayaan pendidikan masih belum tuntas. Bahkan persoalan ini menjadi lebih rumit seiring dengan telah berlakunya otonomi daerah.

Aneka aturan menyangkut standar biaya pendidikan sudah amat banyak, seperti: Peraturan Pendidikan (PP) 19/2005 tentang Standar Nasional Pendidikan yang telah diubah menjadi PP 32/2013, PP 17/2010 tentang  Pengelolaan dan Penyelenggaraan Pendidikan yang telah dirubah menjadi PP 66/2010, PP 48/ 2008 tentang Pendanaan Pendidikan, Permendiknas 41/ 2007 tentang standar proses pendidikan, Permendiknas 15/ 2010 tentang Standar Pelayanan Minimal Pendidikan Dasar, Permendiknas 69/2009 tentang Standar Biaya Operasional Nonpersonal. Adapun untuk aturan di daerah terdapat Perda DIY 10/2013 tentang Pedoman Pendanaan Pendidikan, dan Perwal Yogyakarta 19/2008 tentang Pedoman Pemberian Jaminan Pendidikan Daerah.

Terlepas dari apakah ada problem tumpang tindihnya inter atau antar aneka peraturan di atas, yang jelas aneka produk hukum tentang biaya pendidikan tersebut dapat dipakai sebagai payung dalam menghitung dan menetapkan besaran biaya yang diperlukan untuk penyelenggaraan pendidikan khususnya sekolah. Apalagi perhitungan biaya penyelenggaraan sekolah ini mengalami dinamika, seiring dengan perubahan kondisi internal dan exsternal. Sebagaimana diketahui bahwa setiap kebijakan dalam  pembiayaan sekolah akan mempengaruhi bagaimana sumberdaya diperoleh dan dialokasikan. Biaya-biaya tersebut amat bergantung dari: (a) Keputusan tentang siapa yang akan dididik dan seberapa banyak jasa pendidikan dapat disediakan, (b) Keputusan tentang bagaimana mereka akan dididik, (c) Keputusan tentang siapa yang akan membayar biaya pendidikan, (d) Keputusan tentang sistem pemerintahan seperti apa yang paling sesuai untuk mendukung pembiayaan sekolah. Dari dinamika itulah maka, pembahasan menyangkut pembiayaan pendidikan menjadi menarik.

Apakah Pembiayaan Sekolah?

Ada dua istilah yang memiliki kedekatan satu sama lain, yaitu pendanaan sekolah dan pembiayaan sekolah. Pendanaan sekolah adalah penetapan atau pemberian sejumlah anggaran(budget) untuk keperluan penyelenggaraan sekolah. Sedangkan pembiayaan sekolah adalah semua bentuk pengorbanan yang dipakai untuk keperluan penyelenggaraan sekolah, baik yang berwujud uang, barang, maupun orang atau tenaga.

Dana sekolah adalah sumberdaya keuangan yang disediakan atau dimiliki untuk menyelenggarakan dan mengelola sekolah. Pendanaan sekolah adalah penyediaan sumberdaya keuangan yang diperlukan untuk penyelenggaraan dan pengelolaan sekolah.

Dari pengertian sederhana di atas, secara singkat dapat dipahami bahwa pembiayaan sekolah adalah rangkaian proses dengan menggunakan pendapatan dan sumberdaya yang tersedia dipakai untuk mengoperasionalkan fungsi-fungsi sekolah. Levin (1987) menyebut pembiayaan sekolah adalah proses dimana pendapatan dan sumberdaya tersedia digunakan untuk memformulasikan dan mengoperasionalkan sekolah di berbagai wilayah geografis dan tingkat pendidikan yang berbeda-beda. Pembiayaan sekolah ini berkaitan dengan bidang politik pendidikan dan program pembiayaan pemerintah serta administrasi sekolah. Supriyadi (2006), biaya sekolah adalah semua jenis pengeluaran yang berkenaan dengan penyelenggaraan sekolah.Pembiayaan sekolah sangat bervariasi tergantung dari kondisi dan kesiapan masing-masing daerah, seperti kondisi geografis, tingkat pendidikan, kondisi politik pendidikan, hukum pendidikan, ekonomi pendidikan, program pembiayaan pemerintah dan administrasi sekolah.

Biaya sekolah dapat dikelompokkan menjadi dua: biaya langsung (direct cost) dan biaya tak langsung (inderect cost), (Supriyadi, 2006). Biaya langsung adalah segala pengeluaran yang secara langsung menunjang penyelenggaraan pendidikan/sekolah. Biaya tak langsung adalah pengeluaran yang secara tak langsung menunjang proses pendidikan tetapi memungkinkan proses pendidikan tersebut terjadi di sekolah, misalnya biaya hidup siswa, biaya transportasi ke sekolah, biaya jajan, biaya kesehatan, dan harga kesempatan (opportunity cost).

Berdasarkan pendekatan unsur biaya (ingredient approach) atau dikenal dengan komponen biaya pengeluaran sekolah, dapat dikategorikan ke dalam beberapa item pengeluaran, yaitu: (1) pengeluaran untuk pelaksanaan pelajaran, (2) pengeluaran untuk tata usaha sekolah, (3) pemeliharaan sarana dan prasarana sekolah, (4) kesejahteraan pegawai, (5) administrasi, (6) pembinaan teknis edukatif, dan (7) pendataan.

Untuk Apa Pembiayaan Sekolah?

Secara konvensional, pembiayaan sekolah semata-mata untuk menjaga agar sekolah tetap terselenggara. Pada era dewasa ini, cakupan kegunaan biaya sekolah menjangkau lebih luas, yakni untuk peningkatan mutu sekolah. Pertanyaannya, sudahkah biaya memiliki andil signifikan untuk peningkatan mutu sekolah? Diketahui bersama bahwa dewasa ini banyak sekolah yang mengalami keterbatasan biaya yang diakibatkan oleh meningkatnya kebutuhan dalam rangka mengejar peningkatan mutu. Dari tahun ke tahun kebutuhan sekolah untuk penyelenggaraan proses belajar dalam rangka mengejar mutu memang membutuhkan banyak biaya, baik yang sifatnya langsung maupun tidak langsung, sosial maupun pribadi, uang maupun barang ataupun jaringan, infrastruktural maupun suprastruktural, organisasional maupun kultural.

Mutu pendidikan menyangkut dua dimensi,yaitu dimensi proses dan hasil. Mutu proses diukur dari indikator mutu komponen dan interaksi antar komponen, sedangkan mutu hasil diukur dari indikator capaian skor prestasi lulusan baik menyangkut akademik maupun non-akademik. Kemdikbud RI beserta jajarannya telah berusaha mewujudkan peningkatan mutu pendidikan dari tahun ke tahun melalui aneka kebijakan strategis. Mulai dari kebijakan yang menyangkut kurikulum tingkat satuan pendidikan, akreditasi sekolah, penyediaan anggaran Bantuan Operasional Sekolah (BOS), akses buku murah melalui website, pengembangan kultur sekolah, perbaikan manajemen berbasis sekolah, ujian akhir nasional, sampai pada peningkatan mutu guru melalui peningkatan kualifikasi akademik dan sertifikasi.

Berdasarkan Undang-Undang RI Nomor 20 Tahun 2003 kemdikbud RI menerapkan kebijakan strategis dalam rangka peningkatan mutu pendidikan. Kebijakan strategis peningkatan mutu tersebut tercantum dalam Rencana Strategis KemdikbudRI 2010-2014 yang memuat Tujuan dan sasaran yang ingin dicapai

melalui pembangunan pendidikan adalah sebagai berikut: (1) Tercapainya keluasan dan kemerataan akses pendidikan anak usia dini bermutu dan berkesetaraan gender; (2) Tercapainya keluasan dan kemerataan akses pendidikan dasar universal bermutu dan berkesetaraan gender; (3) Tercapainya keluasan dan kemerataan akses pendidikan menengah bermutu, berkesetaraan gender, dan relevan dengan kebutuhan masyarakat; (4) Tercapainya keluasan dan kemerataan akses pendidikan tinggi bermutu, berdaya saing internasional, berkesetaraan gender dan relevan dengan kebutuhan bangsa dan negara; (5) Tercapainya keluasan dan kemerataan akses pendidikan orang dewasa berkelanjutan yang berkesetaraan gender dan relevan dengan kebutuhan masyarakat; dan (6) Terwujudnya tata kelola, sistem pengendalian manajemen, dan sistem pengawasan intern.

Dari sekian banyak kebijakan strategis tentang tujuan dan sasaran yang telah dilakukan pemerintah dalam rangka peningkatan mutu pendidikan, ternyata belum memberikan dampak perbaikan yang berarti. Potret pendidikan di Indonesia masih menunjukkan mutu yang belum menggembirakan. Hasil survey lembaga-lembaga internasional menunjukkan potret buram mutu pendidikan Indonesia. Hasil survey tersebut secara komparatif menunjukkan kualitas pendidikan di Indonesia berada pada urutan lebih rendah dibanding mutu pendidikan negara lain di kawasan regional maupun internasional.

Secara teoritik, peningkatan mutu menurut Arcaro (2005) dipahami dalam dua hal. Pertama, peningkatan mutu terkait dengan biaya pendidikan. Kedua,mutu tidak direduksi hanya berupa prestasi belajar akademik atau hasil ujian siswa, tetapi memiliki arti yang kompleks dan luas berkaitan dengan cita-cita atau harapan untuk menggapai kehidupan yang lebih baik.

Dari Mana Sumber Pembiayaan Sekolah?

Bahwa sumber utama pembiayaan pendidikan khususnya untuk jenjang dasar dan menengah adalah Kemdikbud RI. Namun beberapa sumber lainnya masih ada seperti dari Kemendagri, Kemenag, Kemenkeu, serta Bappenas. Lebih-lebih Kemenag, selain sebagai salah satu sumber penyedia biaya pendidikan juga merupakan penyedia pendidikan terbesar setelah Kemdikbud.

Sumber-sumber penyedia biaya pendidikan dari pemerintah pusat tersebut diberikan kepada sekolah khususnya sekolah-sekolah negeri melalui pemerintah daerah maupun langsung. Sumber penerimaan sekolah-sekolah negeri tersebut adalah Anggaran Rutin (DIK) dan Anggaran Pembangunan (DIP). Khusus pada jenjang sekolah dasar, terdapat sumber biaya lain selain sumber-sumber di atas, yaitu Inpres SD dan Subsidi Bantuan Penyelenggaraan Pendidikan (SBPP) SD.

Dewasa ini sumber biaya sekolah secara umum: Sumbangan Pengembangan Institusi (SPI),Bantuan pemerintah pusat (DAK),Hasil Usaha Sekolah,Bantuan Pemerintah kabupaten (DAS),Bantuan Siswa Miskin (BSM). Bahkan dapat disederhanakan lagi dengan istilah: (1) Pendapat rutin dari pemerintah pusat dan daerah seperti gaji dan aneka tunjangan, (2) Bantuan Operasional Sekolah (BOS) termasuk BOS-Nas, BOS-Prov, dan BOS-Kab, (3) Bantuan lainnya, seperti untuk pelaksanaan Ujian Nasional (UN), (4) Jasa Simpanan Perbankan, dan (5) Beasiswa.

Bagaimana dengan Sumber Biaya Sekolah dari Masyarakat?

Seiring dengan meningkatnya tuntutan untuk kegiatan operasional sekolah yang semakin hari semakin tinggi, sementara bantuan biaya sekolah yang berasal dari sumber pemerintah relatif konstan, maka sekolah memerlukan terobosan dalam menggali sumber-sumber pendapatan di luar sumber konvensional.

Upaya mencari sumber alternatif di luar sumber konvensional menurut Fukuyama (2000) merupakan bagian dari pemanfaatan modal sosial (social capital) yang dimiliki sekolah. Modal sosial ini selanjutnya dapat menjadi bekal membangun kualitas masyarakat beserta praktek persekolahan yang dimiliki. Usaha untuk mengembangkan dan memanfaatkan modal sosial tersebut tidaklah mudah. Namun bukan berarti ia dianggap tidak banyak manfaatnya bahkan tidak pernah dihitung sebagai sumber kekayaan sekolah.

Salah satu sumberdaya yang berasal dari masyarakat sebagai perwujudan dari modal sosial adalah bantuan masyarakat sebagai bentuk partisipasinya terhadap kemajuan sekolah. Bantuan masyarakat kepada sekolah meliputi: (1) Bentuk sumbangan berupa SPP atau iuran komite, (b) Bentuk beasiswa kepada siswa atau guru, (c) Bentuk wakaf dan hibah, (d) bantuan pinjaman, (e) pemberian kesempatan magang/ latihan kerja, (f) bantuan pelatihan kemampuan manajemen, serta (g) bentuk pemikiran dan pertimbangan.

Namun realitasnya sekolah menerima sangat rendah terutama sumber-sumber di luar konvensional atau pemerintah. Terbukti, pada tahun 1998 dari hasil survei Kemendagri menunjukkan pendapatan sekolah yang bersumber dari pemerintah berkisar 92,39%, sementara yang bersumber dari masyarakat sebesar 7,61%. Diantara yang bersumber dari masyarakat tersebut sebagiannya berasal dari konstribusi sumbangan orangtua siswa yakni 6,98% (Dedi Supriyadi, 1999). Rata-rata sumbangan orangtua siswa terhadap pendanaan sekolah melalui BP-3 atau yang sekarang disebut Iuran komite di lokasi survey relatif masih rendah. Enam daerah yang tergolong tertinggi adalah Jawa Barat (14,04%), Kaltim (8,77%), Bali (8,71%), Sulsel (8,53%), Sumsel (7,75%), dan Kalsel (6,87%). Sedang yang termasuk terendah adalah Sulut (3,72%), Sumbar (3,23%), dan NTT (1,14%). Pada tahun 2014, menurut pengamatan penulis penerimaan dana sekolah-sekolah negeri jenjang dasar hampir 100% bersumber dari pemerintah, sementara penerimaan dana sekolah-sekolah swasta dari pemerintah berkisar 25 % dan dari masyarakat 75%. Kasus penerimaan SD Muhammadiyah Sleman tahun 2013 dari pemerintah seebesar Rp 444.040.000,00 (15,84%) sedang dari masyarakat sebesar Rp 2.358.370.000,00 (84,16%), peneriman SD NU Sleman tahun 2013 dari pemerintah sebesar Rp 169.290.000,00 (33,52%) sedang dari masyarakat Rp 335.730.000,00 (66,48%).

Berdasarkan data di atas, patut kiranya untuk semua sekolah berkewajiban menggali sumber biaya alternatif di luar sumber biaya konvensional. Untuk sekolah negeri tidak semata-mata hanya bersumber dari bantuan pemerintah. Sementara sekolah-sekolah swasta perlu mencari peluang sumber-sumber biaya, baik yang sifatnya intensif maupun ekstensif.

Adakah Distorsi Pembiayaan Sekolah?

Sebagaimana dipaparkan sebelumnya bahwa telah terjadi peningkatan tuntutan pemenuhan kebutuhan sekolah yang semakin tinggi, sementara bantuan biaya sekolah yang berasal dari sumber pemerintah relatif konstan, yang memaksa sekolah mencari terobosan dalam menggali sumber-sumber pembiayaannya. Umumnya sekolah-sekolah mencari jalan pintas dengan cara menarik relatif tinggi sumbangan biaya dari orang tua siswa.  Hal ini berarti menabrak aturan perundangan-undangan yang jelas-jelas telah melarang sekolah-sekolah khususnya negeri untuk jenjang pendidikan dasar menarik dana dari orang tua siswa. Dengan demikian telah terjadi distorsi pengelolaan biaya sekolah.

Ada beberapa bentuk distorsi lain yang dapat dicatat sebagai ekses dari pembiayaan sekolah, diantaranya adalah: (1) Semangat peningkatan mutu sekolah lebih menitik beratkan atau fokus pada aspek peningkatan biaya, sedangkan aspek lain relatif terlupakan, (2) Adanya penarikan biaya dari orang tua siswa yang cenderung berlebihan dan pukul rata, khususnya yang terjadi di sekolah-sekolah swasta. Hal ini berdampak pada melemahnya partisipasi sekolah dari golongan kurang mampu secara ekonomi, (3) Meningkatnya komponen biaya penyelenggaraan sekolah untuk unsur gaji dan honor yang semakin drastis, sementara peningkatan aspek di luar gaji cenderung melambat, hal ini dikesankan oleh awam sebagai bentuk ketidakadilan.

Penahanan Ijazah: Siapa Salah?

Meningkatnya tuntutan pemenuhan kebutuhan sekolah yang semakin tinggi, sementara bantuan biaya sekolah yang berasal dari sumber pemerintah relatif konstan, maka memaksa sekolah menggali terobosan dari sumber-sumber pembiayaan alternatif. Namun, upaya penggalian sumber biaya alternatif tersebut ternyata mengalami jalan buntu. Akibatnya sekolah-sekolah mencari jalan pintas dengan cara menarik relatif tinggi sumbangan biaya dari orang tua siswa.

Pada bagian lain, tidak semua orang tua mampu memenuhi tuntutan sekolah yang cenderung memasang tarif semakin tinggi dari tahun ke tahun. Beberapa orang tua siswa mampu dengan mudah memenuhi tuntutan sekolah, namun beberapa orang tua siswa lainnya mengalami kesulitan dalam memenuhi tuntutan sekolah. Akibatnya, sanksi yang diberikan sekolah kepada orang tua siswa melalui siswa sebagai “senjata ampuh” adalah dengan cara menahan ijazah siswa ketika sudah lulus.

Data yang dimiliki LOD (2014) menunjukkan bahwa kasus penahanan ijazah masih terjadi pada setiap tahunnya bahkan cenderung meningkat. Penahanan ijazah yang dilakukan sekolah disebabkan oleh siswa yang masih memiliki tunggakan biaya sekolah. Penyebab tunggakan biaya sekolah yang ditanggung siswa atau orang tuanya itu disebabkan antara lain karena memang kondisi ekonomi keluarga yang tidak mampu, orang tua siswa mengalami kebangkrutan dalam usahanya, atau sebab lain yang bersifat di luar dugaan atau kemampuan manusia seperti mengalami kebakaran, gempa, atau musibah lainnya. Pertanyaan siapa yang salah?

Terlepas dari mencari kambing hitam atas fenomena di atas, maka yang paling bijak adalah mencari solusi. Diantaranya adalah: (1) Mengajak dan memastikan kepada semua sekolah bahwa semangat peningkatan mutu sekolah tidaklah semata mata berfokus pada peningkatan biaya, tetapi aspek lain perlu dioptimalkan secara sungguh-sungguh, (2) Perlunya rasionalisasi, toleransi, dan humanisasi dalam penarikan biaya sekolah kepada orang tua siswa, sehingga tidak berlebihan dan pukul rata khususnya yang terjadi di sekolah-sekolah swasta, (3) Perlunya menyadarkan kepada orang tua siswa dan masyarakat untuk secara sukarela mendonasikan sebagian hartanya untuk peningkatan mutu sekolah, (4) Perlunya penyeimbangan antara peningkatan komponen gaji dan honor dengan peningkatan aspek di luar gaji dalam pembiayaan untuk penyelenggaraan sekolah, (5) Perlunya peningkatan anggaran pendidikan yanng bersumber dari APBN dan APBD sebagai prioritas pembangunan, dan (6) Pentingnya menegakkan aturan perundangan yang telah diberlakukan, mulai dari aturan yang dibuat pemerintah pusat sampai ke tingkat pemerintah daerah. Siapakah pemegang kekuasaan tersebut adalah Menteri Pendidikan dan Kebudayaan serta kepala Dinas Pendidikan baik provinsi maupun kabupaten.

1Disajikan pada Seminar Exspose Policy Brief oleh Lembaga Ombudsman Daerah (LOD) DIY, Kamis 20 November 2014 di kantor LOD DIY

2Dosen Kebijakan Pendidikan Fakultas Ilmu Pendidikan UNY.

Download Artikel

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *