Posisi Ombudsman Daerah Dalam Kerangka Otonomi Daerah

Oleh: Muliyadi Hamid

PENGANTAR

Sejak terbitnya Keputusan Presiden nomor 44 tahun 2000, tentang Komisi Ombusman Nasional menyusul derasnya tekanan terhadap upaya perbaikan pelayan publik dan penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good governance), maka muncul inisiatif lembaga-lembaga tertentu untuk membentuk lembaga ombudsman baik pada lembaga publik maupun lembaga privat. Di sector privat, yang paling dikenal ketika itu, adalah ombudsman yang dibentuk pada lembaga penerbitan pers. Tugasnya adalah melakukan pengawasan dan menangani pengaduan masyarakat terkait sengketa pemberitaan.

Di sektor publik, sejalan dengan otonomi daerah- terutama pasca terbitnya UU Nomor 32 tahun 2004, berbagai inisiatif pemerintah daerah muncul untuk menjawab tantangan dan upaya perbaikan kepemerintahan dan pelayanan publik. Meskipun tentu saja, tidak bisa disangkal jika dengan alasan otonomi, banyak kepala daerah menggunakan kewenangannya justru kontra produktif dengan tujuan otonomi itu sendiri, yakni percepatan terwujudnya kesejahteraan rakyat.

Paling tidak, inisiatif beberapa daerah untuk membentuk ombudsman yang berfungsi mengawasi penyelenggaraan pelayanan publik di daerah, merupakan salah satu contoh betapa sesungguhnya ada keinginan kepala daerah untuk terus meningkatkan kualitas pelayanan publik dan kualitas kepemerintahan di daerah.

Kehadiran beberapa ombudsman daerah di Indonesia yang umumnya diinisiasi oleh kepala daerah sendiri tentu saja penting untuk diapresiasi. Betapa tidak, karena disaat banyak kepala daerah yang resisten terhadap pengawasan eksternal, justru beberapa diantaranya justru berinisiatif untuk membentuk lembaga pengawas eksternal, seperti ombudsman tersebut.

Kehadiran ombudsman di daerah dalam kerangka otonomi daerah sesungguhnya sangat strategis. Hal ini disebabkan terutama karena semakin besarnya peran daerah (baca: Kepala Daerah) dalam hal pelayanan publik. Dengan demikian, penguatan peran tersebut apabila tidak didukung oleh kreatifitas dan profesionalisme yang memadai, justru dapat menciptakan pemerintahan yang eksploitatif, berorientasi pada pungutan, dan cenderung tidak akuntabel.

Dalam kondisi seperti ini, tentu saja peran ombudsman daerah sebagai instrumen akuntabilitas publik menjadi sangat diperlukan. Masalahnya adalah sejauh ini, efektifitas peran dan eksistensi ombudsman daerah, terutama soal independensi seringkali masih sangat terbatas pada komitmen kepala daerah yang menginisiasi.

DASAR PEMIKIRAN PEMBENTUKAN OMBUDSMAN DAERAH

Salah satu implikasi dari lahirnya Undang- Undang 32 tahun 2004 adalah pemilihan Kepala Daerah secara langsung. Rekrutmen kepala daerah menjadi semakin terbuka luas. Fakta bahwa kepala daerah di Indonesia saat ini berasal dari beragam latarbelakang. Bukan saja mereka yang berlatar belakang sebagai politisi, melainkan dari berbagai latarbelakang profesi.

Setiap calon kepala daerah menjanjikan kemaslahatan rakyat ketika kampanye. Padahal untuk mewujudkan janji-janji tersebut, seorang kepala daerah sangat bergantung pada mesin birokrasi yang dipimpinnya. Artinya, untuk menjamin terselenggaranya pemerintahan sesuai visi dan misi yang dicanangkan, harus pula meyakini bahwa mesin birokrasi bergerak kearah visi dan misi tersebut. Seluruh elemen birokrasi di berbagai level harus bekerja berdasarkan kerangka visi dan misi tersebut. Dengan kata lain, pengawasan yang ketat sangat diperlukan. Masalahnya adalah organisasi daerah yang demikian besar, dengan span of control yang demikian luas sangat sulit seorang kepala daerah melakukan pengawasan hingga ke seluruh unit dan level birokrasi.

Sesungguhnya pemerintah daerah memiliki unit pengawas internal, seperti Bawasda. Namun seringkali kurang efektif karena mekanisme pengawasannya cenderung tertutup. Dari sisi akuntabilitas publik sering disanksikan. Dengan demikian, maka diperlukan pengawas eksternal yang lebih bersifat publik representative. Dalam konteks ini, maka ombudsman menjadi pilihan yang tepat. Apabila kelahiran ombudsman daerah sebagai executive ombudsman berangkat dari pemikiran dan motif seperti ini, maka tentu saja ombudsman daerah bisa diharapkan efektif. Artinya kelahirannya beranjak dari motif untuk membantu Kepala Daerah dalam memastikan bahwa pelayanan kepada masyarakat sesuai yang diharapkan.

Meskipun ombudsman daerah dibentuk atas prakarsa Kepala Daerah, menggunakan dana APBD dan umumnya masih menggunakan dasar hukum Peraturan Gubernur (pergub) atau Peraturan Walikota (perwali), namun tetap harus bersifat publik representatif. Oleh karenanya harus tetap independen. Dalam konteks ini, independensi ombudsman daerah secara normatif akan sulit terwujud, kecuali bergantung pada dua hal, yakni: (1) komitmen Kepala Daerah, dan (2) komitmen dan integritas personil ombudsman itu sendiri.

Komitmen Kepala Daerah sangat bergantung dari motif atau dasar pemikirannya menginisiasi pembentukan ombudsman itu sendiri. Apabila didasari motif seperti di atas, maka kemungkinan komitmen Kepala Daerah juga bisa terwujud. Eksistensi dan efektivitas kinerja ombudsman daerah juga bisa tercapai.

Masalahnya adalah, bagaimana jika yang menjadi terlapor adalah Kepala Daerah itu sendiri???

Jika ini terjadi, maka kuncinya adalah komitmen dan integritas personil Ombudsman. Apabila para anggota ombudsman memiliki komitmen dan integritas, seharusnya tidak ada hambatan untuk melakukan tugasnya berdasarkan Tupoksi yang diberikan oleh Pergub/Perwali yang membentuknya.

Bila terbukti, Kepala Daerah melakukan maladministrasi, dan rekomendasi ombudsman tidak diindahkan, maka ada dua mekanisme yang bisa digunakan, yakni; (1) menerbitkan rekomendasi kepada DPRD, dan/ atau (2) mempublikasi pelanggaran maladministrasi melalui media massa.

OMBUDSMAN DAERAH PASCA JUDICIAL REVIEW UU ORI

Apresiasi yang diberikan kepada beberapa daerah yang menginisiasi pembentukan ombudsman di daerahnya masing-masing; seperti Provinsi DIY, Kota Pangkalpinang, Kabupaten Asahan, Kota Bangka, Kota Makassar, dan lain-lain, termasuk Provinsi Jawa Timur (meski dengan nama KPP) termasuk beberapa kabupaten/kota yang akan menyusul pembentukan tiba-tiba harus “dinegasikan” setelah terbitnya Undang-Undang nomor 37 tahun 2008 tentang Ombudsman Republik Indonesia (ORI). Salah satu pasal dalam UU tersebut, tepatnya pasal 46 melarang penggunaan nama ombudsman untuk lembaga atau institusi, termasuk lembaga penerbitan, kecuali Ombudsman Republik Indonesia. Bahkan dinyatakan bahwa dua tahun setelah diundangkan, seluruh lembaga yang menggunakan nama Ombudsman harus menggantinya dengan nama lain.

Ketentuan pasal 46, UU 37/2008 tersebut bukan saja menegasikan ombudsman daerah yang sebelumnya telah eksis, bahkan sudah dinikmati perannya oleh masyarakat, tetapi juga telah menyurutkan niat beberapa daerah yang berinisiatif juga membentuk ombudsman di daerahnya. Beberapa diantaranya bahkan telah melakukan studi banding ke ombudsman daerah yang sudah ada.

Selain itu, semangat sentralisasi yang sangat kuat pada UU 37/2008 serta potensinya membatasi inovasi daerah, khususnya dalam kelembagaan pengawasan pelayanan publik di daerah, mendorong Walikota dan Ombudsman Makassar memprakarsai pertemuan seluruh Ombudsman Daerah di Makassar pada Agustus 2010, dua bulan sebelum batas akhir penyesuaian nama menurut UU ORI. Pertemuan tersebut menghasilkan keputusan bahwa Ombudsman Daerah Seluruh Indonesia sepakat mengajukan Judicial Review terhadap pasal 46 UU ORI tersebut. Selanjutnya, pada tanggal 24 September 2010, secara resmi diajukan gugatan judicial review terhadap pasal 46 tersebut dan pasal 1 butir 13 UU Nomor 25/2009 tentang Pelayanan Publik ke Mahkamah Konstitusi.

Setelah menempuh persidangan dalam waktu sekitar satu tahun, maka pada bulan September 2011, berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 62/PUU-VIII/2010 memutuskan menerima permohonan terhadap pasal 46 ayat 1 dan 2 tersebut, meskipun menolak permohonan terhadap pasal 1 butir 13 UU PP. Dengan demikian, maka sejak putusan MK tersebut, penggunaan nama ombudsman bagi lembaga di luar ORI sudah tidak melanggar UU.

Namun masalahnya adalah meskipun ketentuan tersebut sudah dibatalkan oleh MK, tetap saja eksistensi Ombudsman Daerah diluar rezim UU 37 tersebut. Dengan demikian, maka ketentuan-ketentuan dalam UU 37, khususnya terkait kewenangan yang powerfull serta jaminan independensi tetap tidak terakomodasi.

POSISI IDEAL OMBUDSMAN DAERAH

Posisi ombudsman daerah yang tidak terintegrasi ke dalam kerangka Ombudsman yang diatur menurut ketentuan UU ORI, tentu saja eksistensinya masih sangat bergantung dari kehendak dan komitmen Kepala Daerah. Terutama jika dasar hukum keberadaannya hanya berbentuk Peraturan Kepala Daerah. Sementara fakta di banyak daerah, seringkali inovasi yang dilakukan oleh seorang Kepala Daerah cenderung tidak dipertahankan oleh penggantinya.

Dengan demikian, untuk menjaga eksistensi ombudsman daerah, maka dasar hukum pembentukan Ombudsman tersebut seharusnya diupayakan berbentuk Peraturan Daerah. Meski tentu saja inipun masih sangat mungkin untuk dicabut.

Belajar dari pengalaman sebagai Komisioner Ombudsman Makassar selama lebih dari tiga tahun, kami menilai bahwa berkat dukungan komitmen dari Walikota efektivitas kinerja ombudsman terutama pengawasan pada unit kerja yang berada di bawah Pemerintah Kota Makassar sangat tinggi. Namun, apabila pengawasan atau penanganan pengaduan terhadap instansi vertikal, maka dirasakan sangat sulit untuk ditangani secara maksimal dan efektif. Sementara, ombudsman daerah tidak memiliki kekuatan menghadirkan secara paksa, sebagaimana diatur dalam UU ORI.

Dengan demikian, sesungguhnya posisi Ombudsman Daerah idealnya masuk dalam rezim UU ORI. Jika menyangkut pelayanan yang menjadi tanggungjawab pemerintah kabupaten/kota, maka menjadi kewenangan ombudsman daerah di kabupaten/kota. Sementara apabila terkait pelayanan lembaga pemerintah provinsi atau pusat, maka menjadi kewenangan pemerintah provinsi atau pusat. Namun, lagi-lagi ini masih memerlukan Judicial Review jilid II. Sementara, dalam UU ORI sendiri termasuk UU Pelayanan Publik, ombudsman pada level provinsi dan kebupaten/kota sudah jelas dinyatakan bahwa menjadi kewenangan ORI membetuknya dalam bentuk perwakilan. Tentu saja dalam perspektif independensi hal ini bisa dipahami. Tapi tentu saja tidak dari perspektif kreativitas daerah. Pertanyaannya adalah mana yang lebih diutamakan, INDEPENDEN atau KREASI DAERAH?

Download Artikel

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *